【上海孙侠律师分享】无权处分共有房屋征收补偿协议的效力

孙律师，擅长处理经济类纠纷、合同纠纷、房产纠纷、股权纠纷、借贷纠纷、动迁补偿纠纷、刑事辩护，是上海明伦律师事务所合伙人，经常组织律师团队讨论案件，集思广益，达到最佳效果;是多家企业法律顾问，妥善帮助公司处理各种诉讼和非讼业务;是东华大学的工程与社会课程的法律课老师，每年为学生讲授相关法律知识，为祖国人才的培养做贡献。

在行政征收过程中，经常存在被征收房屋由多人共有，部分共有人未经其他共有人同意，擅自处分共有房屋、与征收部门签订补偿协议的情况。此种无权处分的行政协议效力如何判定，尚无明确规定，在审判实践中存在争议。

最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第27条明确了人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。这并不意味着相关民事法律规范均可援用，还需审查与案情的契合程度，对于民法规范可能是直接适用、参照适用或改造适用，也可能不宜适用。无权处分合同的效力问题，虽然民事法律规范已有明确规定，但不宜适用于行政协议案件。

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（一）行政协议之诉的功能定位不同于民事合同之诉

1.行政协议之诉侧重于对行政机关的监督。

买卖合同纠纷中，合同各方当事人均可以起诉，民事诉讼实行平等保护原则，买受人是合同法重点保护的对象之一。而行政机关虽然类似于买受人角色，但行政协议之诉立足于保护行政协议相对人或利害关系人的合法权益不受行政机关侵犯，而非相反。在无权处分情形下，只有真正权利人可以提起确认协议无效之诉，行政机关不能提出反诉。

且合同法的立法旨意，一方面是保护财产安全，另一方面是维护交易安全和秩序，相对而言，更加侧重于通过促成合同有效以鼓励交易、促进经济发展。而行政协议是通过协商的方式实现行政管理目标，保障公民合法权益、依法行政与鼓励交易在行政协议中具有同样重要的地位，依法行政是不能逾越的底线，不能为了鼓励交易而维护有严重效力缺陷的协议，置依法行政于不顾。

2.行政机关不属于应予保护的善意第三人。

在买卖合同中，由于民事主体掌握的信息和资源有限，可能有理由相信无权处分人拥有处分权，而行政机关则不同。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条规定：“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。”

土地管理法第四十七条第二款也对征收集体土地作了类似规定，故行政主体对房屋产权状况负有调查义务。无权处分的发生往往是因为行政机关在调查过程中未尽审慎的注意义务，存在疏忽等主观过错，甚至是明知的主观故意。故行政机关对于无权处分的发生通常负有一定责任，不属于应予保护的善意第三人。

（二）征收补偿过程中债权行为与物权变动趋于融合

1.关于征收导致物权变动的特别规定。

在征收程序中，物权变动的时间节点不同于买卖合同。民法典第二百二十九条规定：“因人民法院、仲裁机构的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者征收决定等生效时发生效力”，沿用了物权法第27条的规定。

最高人民法院相关研究组就该规定作了进一步解释，认为征收是一种行使公权力的行为，具有强制性，被征收人必须服从。人民政府的征收决定可以不经登记或交付直接引起物权变动，物权变动生效的时间以征收决定生效的日期为准。征收不仅具有强制性，也具有等价有偿性，征收方仍应支付相应对价，“先补偿、后搬迁”是征收、拆迁的基本原则。

尤其房屋作为公民最基本的生活保障，必须得到补偿之后，才能要求其搬迁，进而实现物权转移。通过征收方式取得所有权本质仍属于一种交易，安置补偿本应是基于取得他人物权而支付对价的交易原理，是物权转移正当性的基础。而在所有权无条件提前转移的情况下，就无法用交易来解释，只能理解为基于政策进行安置。

同时，由于没有支付对价即发生所有权转移，被征收人将丧失基于所有权的物权请求权。征收决定生效后，政府取得的是一种抽象意义上的权能并不完整的所有权，在获得补偿前，被征收人仍然保有对物的继续占有、使用、收益等实际管领力，即支配权，以上权益亦得到司法实践的支持。